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陆铭:少子化趋势明显,相应政策需迅速及时调整

2021年05月13日 10:53
上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭表示,既然现在的数据已经表现出来人口增长放缓速度非常快、少子化趋势非常明显,那么相应的政策不妨做出迅速的、及时的调整。
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2021年5月10日,北京,街头人群。图片来源:人民视觉

本文转载自中国金融四十人论坛(CF40)

从最新的人口普查数据看,中国人口除了面临“一老一小”的问题,还有一个比较严重的问题是当前中国育龄女性的总和生育率已经降至全球较低水平,这很可能会让本就放缓的人口增速进一步放缓。

中国金融四十人论坛(CF40)特邀成员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭认为,人口的少子化趋势进展得非常快,这是在十多年之前各界都没能充分预期到的一件事情。从经济发展的可持续性角度来讲,人口生育政策应该相应调整。

人口流动带来的家庭成员分离是家庭户规模缩小的主要原因

Q:数据显示,我国平均每个家庭户的人口为2.62人,比2010年的3.10人减少0.48人,跌穿3人。如何看待家庭户规模持续缩小?可能会对储蓄、消费、住房等带来哪些影响?

陆铭:第一,我国平均每个家庭户的人口减少到三以下,我个人认为最主要的原因实际上是人口流动所带来的家庭成员分离。

比如说,如果一个农村地区或小城市家庭的家庭成员不发生流动的话,那么这个家庭的年轻子女和老人有可能是住在一起的;但是如果年轻一代从农村进入到城市,或者从一个小城市流动到另外一个大城市,很可能就会出现一户变为两户、三户甚至更多的情况。这样一来,家庭户数增加了,每户人口就减少了。

第二,叠加年轻一代单身时间变长,或者年轻夫妇选择晚婚、少生,那么也会导致每户人口减少。

第三,当然也还会有一些其他原因导致这样的现象,比如说从社会文化的角度来讲,如果同一个城市里面的年轻人不喜欢跟父母住在一起,也会加剧这一现象。这种现象在大城市的可能性较少,因为房价比较高,但是在相对来说房价不是那么贵的地方,年轻人搬离父母所在的地方去单独居住,也并不是很难实现。还有就是随着社会经济的发展,现在一些稍微年长的父母的生活也更少依赖于子女的照料了,身体也比较健康,同时社会化服务也能够取代着很多传统上的子女照料。这样一来,哪怕居住在同一个城市,父母和孩子也可能分开居住,这也会导致家庭户规模的缩小。

家庭户规模持续缩小会对储蓄消费住房等带来什么样的影响,这个问题是比较复杂的,有有利的一些方面,也有不利的一些方面。

比如说同一个家庭,如果要是因为人口流动或者社会文化等方面的因素分成两个家庭,那么这当然会增加某些方面的消费,包括租房和买房。这主要是家庭消费的规模经济没法实现导致的,说的再通俗一点,如果父母和子女住在一起,那么家用电器等设施只用一套就可以了,但如果分开居住,家用电器和房子都需要两套。从这个角度来讲,这是有利于促进消费的。

但从另外一个角度来讲,这也有可能产生一些不利的影响,特别是对于中国的人口流动来讲。我们的人口流动有大量的主体上是农民工群体,这部分农民工群体在流动的时候会产生一些想法,就是其所停留的城市并不是自己长期稳定居住的城市,至少在目前的户籍制度、公共服务以及与户籍制度挂钩的相关制度之下,大量的农民工群体觉得自己未来还是要回到老家的。尤其是在特大和超大城市,农民工群体更加觉得自己所在城市不是一个稳定居住的地方。

这样的一种对于未来预期的不稳定性,就会使得他们产生很强的储蓄动机,而不是消费动机,这部分人群会考虑未来自己的养老、医疗,这些都需要存钱。

我几年前有一项研究就证明了,在收入、性别、教育等因素都已经被考虑过以后,同一个城市里面,没有本地户籍的外来人口要比本地的城镇户籍人口的消费低16%-20%。

综上来看,家庭户人口减少和流动人口增加是两个相互关联的现象,其对储蓄、消费和住房等等带来的综合影响不太好评估,这是一个比较复杂的问题。

避免陷入“低生育陷阱”,未来可放开生育甚至鼓励生育

Q:数据显示,我国60岁及以上人口的比重达到18.70%,老龄化现象加剧。中国的老龄化有何特点?如何影响经济增长?

陆铭:中国的老龄化主要是由于中国人口预期寿命的提高所导致的,这反映了我们国家在经济发展的过程当中,人民的健康水平有了持续的大幅度的改善,从这个角度来讲它是好事。但是,我国人民的退休年龄比较年轻,使得老龄化立马转化为了对劳动力供给持续增长的一种压力,对于经济增长就会产生比较不利的影响。换句话来讲,如果只有老龄化趋势而退休年龄不是那么早的话,这个问题就会得到一定程度的缓解。

关于这个问题,我需要给读者普及一个知识,就是中国今天的退休年龄——女性在50岁、55岁,男性在55岁、60岁——这样的退休年龄安排是在上世纪50年代制定的,而当时中国人的预期寿命远低于现在,所以退休年龄的安排已经远远不能适应今天中国经济发展阶段和居民预期寿命的水平了。

Q:数据表明,中国人口10年来继续保持低速增长态势。结合此次人口数据反映出来的信息,接下来的应对政策有哪些着力点?

陆铭:人口的低速增长当然首先就表明了人口的老龄化和少子化,这两个趋势是同时存在的。

从经济发展的可持续性角度来讲,首先就是人口的生育政策应该相应调整。最近几年我们国家在生育政策上已经有一些调整了,从一孩政策变成两孩政策,接下来很可能会逐步放开生育。

应该说在最近10年到20年的时间,人口的少子化趋势进展得非常快,这是在十多年之前各界都没能充分预期到的一件事情,那么既然现在的数据已经表现出来人口增长放缓速度非常快、少子化趋势非常明显,那么相应的政策不妨做出迅速的、及时的调整。

更应该看到的事情是,中国的少子化趋势还不完全是因为计划生育的限制,反过来说,如果真的今天的少子化趋势是由于计划生育政策的限制,那问题倒简单了,那就放开生育就可以解决了。但其实大家从自己的生活感受和切身经历去了解一下就知道,导致今天少子化趋势的恐怕已经远远不是计划生育政策本身,而是因为现在生孩子和养孩子成本太高。

生孩子和养孩子成本太高又有两方面的原因。

一方面原因,经济发展水平提高带来人们收入水平提高以后,人们生孩子和养孩子的机会成本就提高了,尤其是女性。有研究表明,生育意愿较低的女性往往是教育水平较高的女性——女性受教育水平高了以后,其自身收入就会有比较明显的提高,而收入高的女性如果生孩子和养孩子的话,实际上就会在一定程度上放弃自己的职业和收入,因此高教育水平、高收入水平的女性可能就会不愿意为生孩子和养孩子付出这样的机会成本,这是一个在世界各国都普遍出现的现象。如果仅仅因为这个现象导致大家不生孩子,问题倒也还比较简单,因为它是客观规律。

在中国的背景下,有一个问题必须要进一步指出,就中国的生孩子、养孩子成本过高,还特别体现在一些大城市的生活成本较高,比如说房价高、教育费用高。这样一来,在一些特大和超大城市,受制于各种各样的综合成本过高,人们的生育意愿就更加低了。

因此,应该注意到,中国的老龄化实际上是有很强烈的区域差异的,老龄化、少子化特别严重的地方,往往是一些经济发展水平比较高同时综合生活成本特别是房价、教育成本特别高的地区。

那么在这样地方,接下来必须“曲线救国”。也就是说,通过大量提供住房,包括公租房,来降低年轻一代的居住成本、生活成本,在教育方面通过更多的政府公共投入降低教育成本,逐步缓解由于生活压力太大而导致大家不愿意生孩子的现象。

Q:此前民政部部长李纪恒撰文表示,我国适龄人口生育意愿偏低,总和生育率已跌破警戒线。导致生育率下降的主要原因有哪些?中国是否会陷入“低生育率陷阱”?解决“不愿生”“养不起”是一个系统工程,对此您有哪些建议?少子老龄化对我国未来劳动力供给会产生怎样的影响?

陆铭:总的来讲,中国的低生育率问题,一方面是在发达国家也曾经出现的或正在经历的低生育率问题;另一方面是在中国特定背景下又叠加了在一些特大和超大城市的生活成本问题,特别是住房成本太高。

因此,第一,既可以在未来放开生育甚至鼓励生育,也要考虑如何从降低生活成本的角度使得生孩子和养孩子的意愿能够提高,避免陷入“低生育陷阱”。

第二,除了生育政策的调整以外,国家现在已经逐步开始推行推迟退休年龄的政策。对于这一点,我觉得社会公众要有更多的理解,因为从一个社会可持续运转的角度来讲,人均期望寿命不断提高,如果退休年龄不随之调整,整个社会的养老金体系将入不敷出,实际上对整个社会没有任何好处。

第三,中国经济还有一个红利,来自于城市化进程。我们今天所讲到的人口老龄化以及对于养老金体系的冲击,主要是指城市地区,如果未来中国还可以保持每年大约一个百分点的城市化率水平的提高,那对于养老压力和养老金入不敷出问题的解决,应该就可以起到很重要的缓解作用,也能够为经济增长提供充足的劳动力。

要看到,当前中国经济增长主要是由制造业和服务业来贡献的,农业所占的比重已经降到了7%左右,要为制造业和服务业提供更为充分的劳动力供给。城市化的进程可以每年继续释放大约一千万上下的人口数量,为制造业和服务业的发展提供进一步的劳动力来源。

第四,持续提高人力资本的积累,通过发展教育来提高劳动生产率。其中重点需要解决的问题就是农村户籍的孩子,要大幅度提高他们的教育水平和相应的劳动生产率。目前城市地区的人均受教育年限已经比较高了,城镇地区高中教育也基本上达到了普及,现在就是农村地区的教育还有很大的问题,一是还有一些辍学现象,二是教育质量不够高,三是部分农村地区还存在着一些留守儿童的问题。这些问题对于整个国家未来的发展都是不利的因素。

我也借这个机会呼吁,要对农村地区的留守儿童问题给予更高关注,要通过城市化进程让这些孩子能够跟随他们的父母进到城里接受教育。

从统计学方面来讲,中国大约在2012年的时候开始出现劳动年龄人口的萎缩,如果持续出现少子化和老龄化,当然就会从劳动力供给不足的这个方面来对经济社会发展产生负面影响,相应的调整就是前面讲的四点。

适当推迟退休年龄可缓解养老压力

Q:近年来,多省份出现养老金收不抵支,有报告显示,未来5-10年时间,中国预计会有8-10万亿元人民币的养老金缺口,但近两年养老金缴费率却下降了。您认为,该如何应对养老金缺口问题?如何缓解养老保障压力?

陆铭:养老金的问题既有养老金体系的问题,也有劳动力供给的问题,这是两个层面的问题。

从劳动力供给的角度来讲,要让养老金能够存续,不出现入不敷出的问题,就需要通过前面讲的四个方面去推进:调整生育政策、推进城镇化、适当推迟退休年龄、提高教育水平和劳动生产率,基本上这四个办法。

除了以上四方面,还有一些办法。第一,通过人口的跨地区再配置,来提高劳动生产率,促进地区经济增长以及养老金缴纳。第二,可以从金融的角度来加大养老金在一些领域的投资回报,增加养老金总量。第三,一些地方可以通过出让国有资产的方式来为养老金注入一些新的资金来源。

养老金本身也可以增加覆盖率,而这又跟城市化进程结合在一起。如果不能顺利推进外来人口的市民化,大量流动人口就不会愿意在工作城市缴纳养老金。另外,如果未来全国的养老金可以实现一体化,最终实现一个人可以在A地缴纳几年、再到B地缴纳几年、再到C地缴纳几年,最后可以在退休的时候把几个地方缴纳的养老金累计起来作为养老金来源,就可以大大提高公众缴纳养老金的几率。

这个过程既跟城市化、市民化的进程有关,也跟养老保障体系最终走向全国一体化相关,所以应该是多管齐下的一个任务。

Q:十四五规划已明确提出,实施渐进式延迟法定退休年龄,但目前社会上对此问题反对声音众多。您认为,要在何时,以及通过何种方式能保证延迟退休政策平稳落地?

陆铭:我也知道,渐进式延迟法定退休年龄的事情有很多人反对,但我觉得持反对意见的人应该更为理性的来看待这件事情。

前面已经提到,中国今天的经济发展水平能够实现75岁的预期寿命,一些发达地区甚至可以超过80岁的预期寿命,应该说是非常不容易的,但是我们的退休年龄是在上世纪50年代制定的,几十年都没有发生变化,这样的状况应该说是不可持续的,尽管前面也讲了一些能够去应对养老金赤字的办法,但是从根本上来讲,推迟退休年龄仍然是必要的一个解决问题的办法。因此,我觉得社会公众在理解和讨论这个问题的时候,要更加的理性、客观。

我们的养老金体系,名义上看起来是个人账户制,实际上是现收现付制,也就是说,是将当下工作的一代缴纳的养老金去支付给上一代退休的人,再由下一代的人口在工作的时候缴纳的养老金来支付当前工作的一代。如果大家都不同意推迟退休年龄,那么,即便今天工作一代所缴纳的养老金还仍然能够支撑上一代,那么很可能等到今天工作一代退休的时候,养老金就不够用了。

由于实际上是现收现付制,那么,未来的养老金压力就转给了下一代,所以这个问题就会变成一个代际的压力转嫁,实际上是不可持续的。换句话来讲,如果我们这一代不愿意推迟退休年龄,实际上是加大了下一代的压力。

社会公众也要看到,国家所推行的延迟法定退休年龄,也是世界上各个国家在应对养老金赤字和人口老龄化趋势的时候普遍采取的做法,而且有一个渐进的过程。

人口流入地要做好增量规划,人口流出地要做好减量规划

Q:数据显示,城镇人口比重上升14.21个百分点,流动人口规模进一步扩大。在您看来,我国城镇化率提高和流动人口增加体现出哪些特点?人口的集聚效应带来哪些机遇与挑战?

陆铭:这次人口普查的数据显示,城镇化率已经达到了64%,比之前按年度公布的城镇化率有一个比较明显的提高,这个提高就是由人口流动的大规模提高所带来的。

城镇化率的大幅度提高和人口流动规模的大幅度提高,都可能出乎了很多人的意料,这反映出经济发展水平日益提高所带来的劳动力需求,尤其是有一些相对发达地区人口老龄化比较严重所带来的劳动力需求,相互叠加,产生了人口从农村向城市流动的动力以及城市间人口流动的动力。

人口的进一步集聚是有利于现代经济发展的,特别是有利于制造业和服务业的发展。当前中国经济已经进入到了服务业在GDP和就业当中所占比重超过制造业的后工业化阶段,相应的就业增长机会也将越来越多地集中在大城市及其周边地区,在这样的大背景之下,人口的跨地区流动一定会成为长期存在的趋势。

整个国家接下来的制度设计,一定要在这次人口普查之后,客观地看待人口集聚的趋势,要认识到人口的集中有利于现代经济的发展(特别是进入到发达经济阶段后),服务业的发展也有利于创新。与此同时,人口集中还有利于提高农村地区和人口流出地区的人均资源占有量,包括农业生产地区的现代化和规模化。我们要看到这些规律背后的驱动力,要看到人口集聚效应对于经济增长的持续推动力。

那么,要在制度设计方面加快推进城市化进程中的流动人口市民化,特别是户籍制度改革,包含在人口大量流入的特大和超大城市的积分落户制度改革,以及公共服务要按照常住人口而不是户籍人口来配置,不能存在所谓的身份歧视。

在人口大量流入的地区,由于人口流入带来了住房需求、基础设施需求、公共服务需求,也需要在相应的这些领域深化改革、增加供给,以适应人口的增长趋势。另一方面,在人口流出的地区,人口不断流出会带来公共服务、基础设施以及住房需求的减少。

总结一下,人口流入地要做好增量规划,人口流出地要做好减量规划。但是我们在相当长的一段时间里,对于人口流入地却实施了收紧的规划,甚至是减量的规划,在人口流出地却是大量鼓励投资。对于这类传统的体制和政策所导致的一些不可持续的问题,要充分地进行研究,出台相关的政策来适应未来将长期存在的人口和经济空间格局大调整的趋势,在人口流入地和人口流出地分别制定更加适应长期趋势的相关政策。

来源:中国金融四十人论坛 查看原文

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